想去“无居民海岛”看看？未来机会多多！
无居民海岛，是指这座海岛上没有常住户籍人口。它们往往面积较小，却是全民所有自然资产的重要组成部分，具有特殊的资源禀赋和经济、社会、生态价值。最近，一则关于“来辽宁当‘岛主’不是梦”的新闻，引发广大网友的关注。仔细看来，是说《辽宁省无居民海岛使用权市场化出让办法》发布，将无居民海岛使用权推向市场。
办法提出，市场主体可以在符合条件的情况下，通过招标、拍卖、挂牌方式，取得无居民海岛的使用权。没有常住户籍人口的海岛，真的可以包下做“岛主”吗？未来，是不是能迎来更多登上无居民海岛旅游的机会？
什么是无居民海岛？海岛保护法给出的表述是，它是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。辽宁省自然资源厅海域海岛管理处处长李东明介绍，这些海岛，通常具有一些共性特征。
李东明：海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。无居民海岛，往往面积比较小，大多没有淡水资源，也不通电。但是，它们往往具有非常独特、优越的自然生态优势，比如很多都是鸟类繁衍生息的栖息地，有些距离陆地近一些的、风景优美的无居民海岛，在充分保护的前提下，具备一定的开发潜力。
根据海岛保护法，未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动，体现出国家对海岛保护的重视。原国家海洋局印发的《无居民海岛开发利用审批办法》，清晰列明无居民海岛开发利用申请、审查和批准的具体细节，鼓励绿色环保、低碳节能、集约节约的生态海岛开发利用模式。李东明表示，辽宁出台的办法，其实是在此基础上更进一步，将无居民海岛使用权推向市场。
李东明：我们辽宁省共有633个海岛，其中无居民海岛589个，大部分位于生态保护区，进行严格保护，生态保护区外海岛经过严格论证，按照相关管控要求适度开发利用。近年来，随着沿海地区经济发展，部分地区提出了无居民海岛开发利用的需求。国家也出台政策规定，鼓励沿海地区结合实际推进旅游娱乐、工业等经营性项目用岛，采取招标、拍卖、挂牌等市场化方式出让。为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发海岛开发潜力、释放海岛资源价值，推进无居民海岛有偿使用、高效开发、合理利用，我们制定了《辽宁省无居民海岛使用权市场化出让办法》，允许市场主体在符合条件的情况下，通过招标、拍卖、挂牌方式，取得无居民海岛的使用权，实现全民所有自然资源资产保值增值，落实“在发展中保护，在保护中发展”的理念。
在我国公有制背景下，包含无居民海岛在内的自然资源资产归全民所有。然而，说到自然资源从资源到资产的转化，那发挥“市场之手”的作用，就显得非常重要。那么，是否像大家想象的那样，可以轻易通过招拍挂的方式取得使用权呢？李东明表示，办法提出的市场化出让，是以生态保护优先和资源合理利用为导向，需要符合一系列要求，并经过严格论证和审批，才能进行开发利用。
李东明：办法对市场化出让无居民海岛使用权规定了严格的条件，包括符合国土空间规划、海岸带及海洋空间规划、海岛保护和利用规划、生态保护红线、自然保护地、湿地、野生动物重要栖息地等管控要求，符合海岛自然岸线保护要求等等。生态保护要求是开发利用的前提，要严控开发强度、杜绝无序开发，实现海岛资源集约节约利用与海洋生态保护双向共赢。从我们的调研来看，主要还是聚焦科学合理保障旅游、交通、工业等用岛需求。
这两天，有媒体报道，某网红在浙江省象山县乔木湾岛这一无居民海岛，擅自建房居住、搭建相关设施等，并通过视频平台全程直播，推出“荒岛改造”系列视频，公开传播违规改造海岛的内容。该网红从未向相关部门提交任何审批手续，未取得合法使用权限。直到执法人员到来，其直播画面才中断，让这场“网红荒岛生存梦”戛然而止。李东明表示，辽宁制定办法的目的，也是想通过提高用海用岛生态门槛，完善市场化配置方式，加强有偿使用监管等措施，健全符合无居民海岛资源价值规律的有偿使用制度。
李东明：市场对无居民海岛的开发利用是有一定需求的，但是满足这些需求，需要在规范下进行。在政策制定过程中，针对比如一些文旅项目要发展住宿、餐饮，也要发展游艇、生态海钓等需求，我们创新提出海域、海岛组合出让模式。办法健全和完善了辽宁全民所有自然资源资产有偿使用制度体系，填补了辽宁无居民海岛市场化出让政策空白，充分体现公开、公平、公正的原则，在强化生态环境保护和集约节约利用要求的前提下，最大程度发挥无居民海岛的资源利用价值，促进海岛地区经济高质量发展。
海岛，尤其是无居民海岛，往往是珍稀候鸟的迁飞生命线，是海洋碳汇的关键载体；由于面积小、生态脆弱，其对海洋生态系统保护的重要性不言而喻。同时，“岛主”一词带有明显的私人化特征，与全民所有自然资源资产的定位不符。但是，在建立标准统一、规范有序市场化出让机制的条件下，个人化的诉求，未尝不可在绿色环保、低碳节能、集约节约的开发利用项目之下，通过更好、更规范的方式实现。
近年来，浙江、广东、海南等多地陆续出台文件，在加强生态保护的前提下，完善无居民海岛有偿使用制度，规范市场化配置无居民海岛资源的制度体系。中办、国办日前印发的意见也提出，构建无居民海岛权利体系，做好无居民海岛使用权不动产登记。对于无居民海岛，各地如何开发利用？
正值暑期，位于海南陵水的分界洲岛，以热带原始岛屿特有的地貌、稀有的海洋生物资源，吸引着来自五湖四海的游客，成为海南最适宜潜水、观赏海底世界的海岛之一。海南分界洲岛旅游区副总经理彭雄康介绍，作为海南知名的无居民海岛，分界洲岛的开发利用起步较早，但一直未取得无居民海岛使用权证书。2022年末，根据国家相关要求，海南启动无居民海岛历史遗留问题的摸排和处置，将分界洲岛作为省内唯一试点，开始加快推进处置工作。
彭雄康：我们分界洲岛开发利用较早，那时相关无居民海岛用岛手续管理制度尚未完善。2022年的时候，根据国家和海南省的要求，我们提交了办理用岛审批申请，同步启动相应生态修复工程项目。2024年底，我们的申请通过了海南省的审议和批准。去年5月，分界洲用岛项目正式获批，取得无居民海岛合法手续，成为全国首个完成无居民海岛历史遗留问题处置的案例，为全国提供海南方案。
由此，分界洲岛的开发利用主体获得了为期25年的用岛许可。那么，对无居民海岛开发利用的标准是什么？分界洲岛给出了他们的答案。彭雄康介绍，如今，分界洲岛的建筑密度仅为7.71%，酒店客房也多采用底部架空式建筑，减少对海岛表面的破坏。同时，为了维护海底绚烂多姿的珊瑚和鱼群景观，景区还持续在进行岛上植被修复和珊瑚生态修复，基础设施升级改造也即将开展施工。
彭雄康：分界洲岛的地理位置特殊，处在海南南北气候的分界。岛上洁白的沙滩、湛蓝的海水，包括造型独特的山峰和岩石、野生动植物等原始自然景观，共同组成得天独厚的优越旅游资源。我们非常清楚优质的生态环境是我们发展的基石，所以一直秉持高水平保护是高质量发展的重要支撑的理念，常年坚持植树护林、人工移栽珊瑚、整岛禁塑、鱼虾放流等工作。景区开展了潜水、摩托艇、香蕉船等水上娱乐项目，更有“魔鬼鱼”浮潜项目深受广大小朋友喜爱，通过亲海活动形成了海洋保护意识，促进生态产品价值实现，实现保护与发展的和谐共赢。
视线再转向广东，地处粤港澳大湾区几何中心的三角岛，2023年曾入选自然资源部全国首批“和美海岛”，这里的开发利用，也经历了漫长的过程。历史上，曾因开矿采石、修建机场等活动，让这座无居民海岛的生态遭到破坏。2011年，国家公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，三角岛就在其中。珠海三角岛运营管理有限公司常务副总经理刘剑魁介绍，2018年，作为全国首批以市场化方式转让无居民海岛使用权的示范项目，也是广东省首个采取“公益+旅游”开发模式的项目，该项目顺利取得全国首张无居民海岛不动产权证，完成权属合法确权。
刘剑魁：我们是通过公开挂牌竞价的方式，成功竞得三角岛旅游用岛使用权。由于广东省海洋发展规划研究中心是在2015年获得了三角岛整岛的使用权，他们在保留部分区域用于公益用途的基础上，将剩余大部分公开转让给我们用于旅游开发。2019年，《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》正式出台，为三角岛保护性、规范化开发提供了明确的政策支撑，同时确立了海岛“公益+旅游”的核心开发运营定位。我们在2024年承接了海岛运营权之后，构建起了从前期建设开发到后期专业运营的全链条完整运营体系，保障三角岛长效有序发展。
如今，三角岛还有另外一个名字，那就是长琴岛。针对岛内废弃矿坑开展全面清淤整治，项目将废弃矿坑改造为生态景观湖泊；实施种植土回填、山体边坡复绿、沙滩岸线生态修复等系列工程，大幅改善海岛陆地及近海生态环境，为海洋生物打造优质栖息繁衍空间；通过净水提质、全域复绿、生态造景、岸线治理等一整套生态修复“组合拳”，彻底扭转了海岛原有生态破损局面，让三角岛从废弃荒岛蜕变为生机盎然的生态绿洲。刘剑魁介绍，由于三角岛生态修复与绿色开发的良好成效，这里还入围自然资源部“海洋生态保护修复典型案例”。
刘剑魁：现在在岛上，白鹭等各类野生鸟类常年在此栖息、筑巢繁衍，周边近海海域时常观测到中华白海豚活动。我们依托岛内生态资源的核心优势，重点围绕婚庆文旅、自然研学两大核心赛道，深度开发海洋生物多样性科普、海岛生态研学、海岛运动等差异化产品，深受游客喜爱。我们构建了“生态赋能发展、运营反哺生态”的可持续良性循环，将运营收入持续反哺生态管护工作，比如海岛植被日常养护、岛内水质常态化维护、海岸带生态监测、生态设施修缮等；全岛由海上风电场供应绿电，自建了绿电海水淡化设施及污水处理站，并正在与行业光伏龙头洽谈光伏建设合作，进一步加大绿色能源供给，实现生态保护与文旅运营双向赋能、闭环发展。
中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，推动自然资源资产所有权与使用权分离，提出构建无居民海岛权利体系，规范高效做好无居民海岛使用权不动产登记。相信，在不久的将来，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度必将加快形成，促进自然资源安全高效永续利用，为推动人与自然和谐共生的现代化建设提供有力支撑。